民主想像不設限：參與式預算和它的堂兄弟姊妹

與青平台審議民主中心主任張婉慈合寫
原文刊載於《新頭殼》
http://newtalk.tw/opinion/view/37989（上篇） http://newtalk.tw/opinion/view/38157（下篇）

在前篇〈參與式預算的全球之旅〉一文，我們討論了參與式預算的模糊性。雖然參與式預算的立意—「老百姓有權決定公共預算該如何分配與執行」單一而明確，但因為制度設計不同，各地的參與式預算實際推動後成效並不一致，有些參與式預算制度如同巴西愉港一般，能夠促進社會正義的落實，而有些參與式預算卻只是虛晃一招，作為政治人物標榜擁護進步價值的手段。從理念到實際，讓我們更細緻地討論參與式預算的發展。

被定型的參與式預算

以學界對於模糊性的批評作為基礎來進一步審視參與式預算的實作，我們會發現參與式預算制度化後，反而可能侷限參與式民主的可能性。以紐約市為例，由於參與式預算的經費來源來自於議員工程補助款（discretionary funds）中的資本基金（capital funds），每件提案必須符合以下三項要求：

1. 提案金額必須介於35萬到100萬美元之間。
2. 公共設施本身必須至少能被使用五年以上。
3. 提案內容必須是公共設施的建設、重建、採購、安裝或硬體升級。

因此在每一次的住民大會上，參與式預算的負責專員總是不厭其煩地帶領公民回顧這三項要求，幫助公民辨別他們的提案是否符合參與式預算資金挹注的範疇。五年下來，甚至連推動紐約參與式預算的公民團體「參與式預算計畫」（The Participatory Budgeting Project，PBP）執行長的四歲小孩都能夠輕易地告訴他爸爸哪些提案是資本基金可以補助的，也就是適用於參與式預算的，而哪些提案則反之。當連小朋友都已經能夠清楚理解參與式預算的門檻時，我們看好紐約參與式預算的發展前景，然而另一方面，潛在的侷限也就此產生─參與式預算的執行模式已經被「定型」了，所以似乎不符合現行制度的參與式預算就不像是我們所認知的參與式預算，對民眾如此，對公部門如此，對政治人物也是如此，因此反而限制了參與式預算的其他可能性。所以紐約的參與式預算雖然從2011-2012年度的4區擴大到2015-2016年度的28區，使更多紐約客能夠參與其中，然而它的參與式預算並沒能如同2013年PBP等推動團體對其發展的建言，從市議員層級拉抬到全市層級，由市政府直接撥款執行參與式預算，也不見一些適合在其業務推動參與式預算的市府各局處進一步行動，這是紐約參與式預算在發展上所不能迴避的課題之一。

如果說紐約的案例所代表的是參與式預算在「單點長期發展」所會面臨的困境，那麼雙北的案例所體現的則是參與式預算在「多點短期擴張」會遇到的問題。自2014年底北投社區大學民間自籌我國第一場參與式預算以來，其後所辦理的幾個參與式預算案例雖然因為各自的條件不同，而有不太一樣的設計跟調整，但大體上仍依循北投的模式，亦即「框定定額預算／每案限定金額→討論提案→展示提案成果→公民投票→民眾執行」。具體來說，北投社區大學自辦的參與式預算以每案10萬元為限，由於是民間自辦，故中選之方案由民眾自行執行；文化部的社區計畫也採取類似的模式，每案10萬元，中選方案由民眾執行；新北市節電計畫永和區同樣採取每案10萬元的型態，蘆洲區則是提供定額上限70萬元，票選方案依序排列至經費分配完畢，最後一案若執行經費不足則需調整執行方案規模，以利執行，兩區全數提案團隊皆選擇自行執行中選方案 [1]。觀察這幾個案例，可見當它們都以仍在實驗中的北投模式為制度樣板時，它們同時也複製了北投的制度性限制，也就是，這些參與式預算被定型在「民眾決定10萬元的使用方法」，如此是否限制了公民提案的可能性？或者限制了公民與政府互動關係的可能性？這是臺灣的參與式預算在短短兩年不到的情況下快速擴點所必須思量的定型問題。

從實際回到理念

從理念到實際，我們藉由美國與臺灣不同的案例帶出參與式預算在長期發展與短期擴張所會碰到的共同難題。為了要將參與式預算實踐於現實社會，很多時候制度設計者必須屈就於法令規範、政府運作模式等，一時的權宜因而成為民主的限制，然而，面對制度的定型與僵化，我們要秉持開放的心態，透過不斷地修正賦予制度彈性，找到適合地方的最佳實踐，因此就讓我們從實際再回到理念，釐清能夠改變社會的（transformative）參與式預算的樣貌。

根據美國政治學者溫普勒（Brian Wampler）的歸納，參與式預算理想的制度設計應該包含以下四大原則：

1. 發聲原則（Voice）：參與式預算的宗旨是為弱者發聲，希望藉由制度設計讓在傳統政治制度之下弱勢、被邊緣化的聲音能夠有機會透過審議過程的積極聆聽而有被同等重視的機會，進而激發更有活力的公民參與。
2. 投票原則（Vote）：結合發聲原則，透過比傳統代議政治更寬鬆的投票規定來涵納更多人的聲音。再者，投票也是直接民主的展現，因此也希望藉此達成增加公民權力（authority）的關鍵影響。
3. 監督原則（Oversight）：相對於傳統的預算流程，參與式預算將公民帶入預算審議的流程中，使得政府必須更加開放、揭示更多資訊供大眾檢視與監督。
4. 社會正義原則（Social Justice）：公共資源的分配應該以社會正義原則為依歸。從著名的巴西愉港案例來看，經過審議的過程，公民們的確了解也願意把稅收花在最需要的地方，使公共資源有機會重分配，更符合社會正義。

這四大原則具體化了「老百姓有權決定公共預算該如何分配與執行」的基本理念，捕捉了能夠改變社會的參與式預算神韻，也就是我們在上一篇所介紹的溝通與培力結合的參與式預算。從這幾個原則出發，讓我們接著想想如何讓「參與」突破「預算使用」的框架，或提前至「預算編列」層面，以尋求翻轉既有結構的可能。

參與式預算的堂兄弟姊妹

在北美參與式預算年會上，有一個場次主題訂為「參與式預算和它的堂兄弟姊妹」（PB and Its Cousins），十分有趣，本文希望藉著介紹這些其他可能性，與讀者一同解放民主想像，開始思考臺灣參與式預算究竟應該如何發展。因此，就讓我們來認識兩位參與式預算的堂兄弟姊妹：「優先順序制預算」（Priority Based Budgeting，PBB）與「人權制預算」（Human Rights Budgeting，HRB）。

優先順序制預算的提出者為強森（Jon Johnson）及法比恩（Chris Fabian），兩者是財務金融背景出身，並且有豐富的公私部門財務及預算管理經驗。他們所提出的優先順序制預算是從政府的角度出發，主張透過將政府部門以及公民社會對於公共支出順位的排序進行總體權衡所得出來的結果是最能夠達到財政健康與幸福（fiscal health and wellness）的目標。具體作法如下：首先，由議會先制訂預算支出的目標（圖一上半部黃色區塊與中間的七個圈圈，包含高績效的政府、安全的社區、文化及育樂相關機會等等），確定這些目標後，邀請公民對於這些目標排定優先順序，賦予不同的積分（圖一左半部綠色區塊），政府部門同時也以相同的方式對於這些目標排定優先順序，賦予積分（圖一右半部藍色區塊），最後總結積分綜合出一份結合政府部門與公民社會一起努力的排序，以此作為預算編列時的依據。（有興趣者，請進一步參考http://www.pbbcenter.org/）

圖一  優先順序制預算（取自Center for Priority Based Budgeting）

人權制預算的提出者是美國的非營利組織「國家經濟與社會權利倡議」（National Economic & Social Rights Initiative，簡稱NESRI），該團體長期倡議公共政策必須要滿足基本人權，尤其是最基礎的生活需求，如由乾淨的空氣、潔淨的水、健康與充足的食物、住宿、教育、健康照護、有尊嚴的工作等所衍伸出的經濟權與社會權，如此才能讓每一個人都自由而有尊嚴地活在社會上。對於NESRI而言，他們認同參與式預算的精神，也樂觀看待參與式預算這股風潮，只是在現行參與式預算的制度下（他們主要觀察芝加哥和紐約的模式），所有的公民提案都在瓜分那一小部分的市政預算，如此造成的結果是—公民之間可能會產生競爭關係，但重要的公共需求依舊無法被滿足、問題依舊懸而未決。換句話說，NESRI對於參與式預算最大的批評就在於參與式預算是「先決定預算金額，再決定多少提案可以獲得補助」，也就是多少人或誰的公共需求能夠獲得滿足，有鑑於此，人權制預算主張「從人權角度所定義的需求都應該被滿足」，把人的順位放在錢的順位之前，在作法上，只要是透過公民審議的機制所確立符合人權的基本需求，政府都應該編列預算支出，相對應地，政府也應該要基於相同的人權標準訂定稅收，如此才能達到收支平衡。（有興趣者，請進一步參考：http://www.nesri.org/programs/what-is-human-rights-budgeting）

圖二  人權制預算（取自NESRI）

讓我們再提一次參與式預算的立意—「老百姓有權決定公共預算該如何分配與執行」，從這個理念出發，優先順序制預算以及人權制預算在制度設計上同樣把公民參與加入決定公共預算的制度中，因此也可以被視為廣義參與式預算的實踐。眼尖的讀者會發現，從公民涉入的角度來看，民眾參與在優先順序制預算之中僅屬於諮詢性質，並不像在紐約模式、北投模式以及人權制預算一般具有決策權，然而不論是優先順序制還是人權制，兩者與紐約及北投等地的參與式預算相較，重大的突破就是「將公民參與的順序提前至預算編列之前」，優先順序制使得政府在預算編列時能夠在顧及民眾需求之下展現專業施政，人權制使得每一個人的需求都能夠根本地被照顧到，更是社會正義原則的一種展現。

雖然說臺灣各地參與式預算受到北投模式的影響很深，但是我們也注意到各地經驗的繽紛與無限可能。相對於北投社大、新北市以及文化部的計劃，臺中市中區的參與式預算一開始並未限定提案額度，所以發展上，民眾的提案應該有更大的自由度來回應地方需求，可是實際上，民眾在提案過程中，卻因為沒有提案上限之參考值，難以想像提案規模，故執行團隊先以100萬元為度，邀請民眾提案由市府執行。至於臺北市，雖然去年開始大量培訓審議志工，但目前仍然在說明會與提案階段，還沒有完整的參與式預算案例，所以今年算是首度執行參與式預算。北市府今（2016）年度規劃之參與式預算是以既有的經費盤點後，區分不同執行面向總計5億元，每案限定提案面向、未限定提案金額，開放一小部份其他面向，所有提案需經市政府規劃之SOP審議程序後執行，程度上也隱含著優先順序制預算的精神，值得後續關注。趁著本年度臺灣各地參與式預算星火燎原之際，我們介紹這兩位參與式預算的堂兄弟姊妹，希望與公民社會一同豐富我們對於大眾涉入公共事務的想像，加入參與式預算的嘉年華，讓培力的參與式治理（empowered participatory governance）在臺灣成為可能！

[1] 新北市節電計畫提供提案團隊方案執行之選擇，可自由選擇由市政府協助執行或提案團隊自行執行。