參與式預算的全球之旅：反思深化民主、實踐社會正義如何可能

與青平台審議民主中心主任張婉慈合寫
原文刊載於《新頭殼》
http://newtalk.tw/opinion/view/37429（上篇） http://newtalk.tw/opinion/view/37475（下篇）

根據先前曾受邀來台分享歐洲經驗的辛特默教授（Yves Sintomer）等所主編的參與式預算全球報告，在2010年，世界上參與式預算就已高達1,500件，在五大洲的各個城市以不同規模、不同語言被實踐；在2013年版的報告書中，參與式預算的案例數統計更接近2,800件，三年內成長87%。這股參與式預算的風潮也在2014年九合一大選期間吹到了臺灣政壇，臺北市市長柯文哲打著「開放政府、公開透明、全民參與」的標語，首開政治人物之先，將參與式預算納入政見，目前除了臺北市以外，新北市、臺中市及高雄市也可見參與式預算的推動。綜觀全球的都市治理，結合公民參與的治理模式幾乎標記了當代跨國界的政治文化，也因此當我們鳥瞰參與式預算的世界分佈（下圖一），將會發現它儼然是一幅世界圖像（world image）。

圖一  參與式預算的世界分佈（Sintomer等編，2013:14）

回溯這幅世界圖像的成形，可以說，參與式預算的全球之旅始於一個基本的想法─老百姓有權決定公共預算該如何分配與執行，而這個想法在巴西愉港（Porto Alegre）的參與式預算被發現能納入更多人民的聲音、帶來公共資源的重分配（redistribution）並且對弱勢群體進行培力（empowerment）之後，參與式預算被視為更靠近真民主的社會實踐，其也伴隨著愉港故事的流傳而從南方國家擴展到北方國家[1] ，並且更加深入世界各個角落。然而近年來學者觀察到，並不是在全球各地推行的參與式預算都能夠達到深化民主、實踐社會正義之效，因此一些相關文獻也從全球化的角度出發，分析參與式預算的關鍵特徵。

綜觀參與式預算的全球發展，格努拉（Ernesto Ganuza）與白歐齊（Gianpaolo Baiocchi）教授在其2012年的論文中指出，參與式預算的「模糊性」（ambiguity）使其得以順利推展到全世界，因此參與式預算才能夠包容不同行動者的利益，受到學界、政界與公民社會的歡迎。

回溯歷史，以1990年代後期為界線，參與式預算的全球之旅可以分為兩階段。在第一階段，也就是1990年代前中期，參與式預算從愉港擴散到巴西各地以及南美洲各國，此時，參與式預算仍是一系列行政體系改革中的一環，搭配其他革新一起執行。而這一系列的改革以實踐社會正義為目的，具有基進民主（radical democracy）的性格，在這樣的架構下，參與式預算帶有左派的價值意涵。1990年代後期，參與式預算的發展進入了第二階段，1996年，聯合國人居署（UN-Habitat）在伊斯坦堡會議上認可參與式預算是「善治」（good governance，直譯為良好的治理）的最佳實踐（best practice），因此聯合國與世界銀行在1990年代後期到2000年代初期進一步把參與式預算推展到歐洲、亞洲與非洲。值得注意的是，當參與式預算被視為跨越國界與政治光譜、使公民能夠參與且達到善治目標的一種政策工具時，參與式預算在價值上其實也被中立化，不再與左派價值連結在一起；換句話說，參與式預算在價值上的中立使得它廣納政治光譜上的各種立場及附帶的各種利益，卻也造成了參與式預算的模糊性：首先，究竟參與式預算到底是什麼，以及它應該要做什麼？換句話說，執行參與式預算的目的為何，又它的制度如何設計？再者，究竟參與式預算應該是要在既有預算體制之外還是之內執行？既有體制應該如何配合參與式預算進行調整？因此參與式預算與行政部門的關係是十分模糊的。故參與式預算的制度設計在各地都很不同，但也帶來不一樣的成效與結果。

進一步討論，白歐齊與格努拉（2014）將參與式預算區分為「溝通」與「培力」兩部份。所謂溝通的部份（communicative dimensions）指的是參與式預算公開透明的公民審議會議使政府能夠更了解人民的需求，而培力的部份（empowerment dimensions）指的則是公民審議會議與預算決策中心的連結，也就是政府權力是否真正交還給人民，或者人民是否真的因為參與式預算而真正當家作主，決定部份公共預算怎麼使用。假設參與式預算真的要能夠像1989-2004年間巴西愉港一樣，透過公民審議使社會的資源分配更公平、弱勢群體的聲音被聽見，那麼兩位教授主張：唯有結合溝通與培力兩部份，公民參與才具重要性與變革性，也才能達到上述的目的。在參與式預算的全球之旅中，其溝通部份往往完整地被複製到全球各地，但是培力的部分則因為參與式預算的模糊性，並非總是出現在每一個案例中。如果說我們希望參與式預算能夠讓社會往真實烏托邦邁進，那麼徐斯儉與吳建忠教授（2016）在〈為窮人賦權〉一文的呼籲是重要的：「當目的感清晰，所有的制度安排才會有頭緒，而不是為了做而做。」這是回顧參與式預算的全球之旅所帶給我們的重要啟示，也是參與式預算的推動者與實作者必須時時檢討的。

當我們把眼光拉回臺灣，我們會發現，目前在國內所推動的參與式預算，在培力與溝通兩部份都有再進步的空間。日前，新北市政府推出「節電參與式預算」於永和區及蘆荻區試行，鼓勵市民踴躍提出因地制宜的節電方案，其中蘆荻區規劃之參與式預算即納入培力為目標，以特定族群作為說明會宣導對象，如新移民、青少年或家庭主婦等，在說明會現場除針對不同族群的需求，提供節電小撇步，同時也透過審議的過程，鼓勵公民提出心中的想法，引導討論轉為具有公共性的節電方案，並在協助不同方案成形的過程中，培力提案人了解預算使用，認知到自己有決定預算使用的權利。而臺北市則透過各區公所邀請關心預算使用的鄰里系統參與三階段培力課程，除了讓公民了解參與式預算外，同時也說明臺北市推行參與式預算的經費來源、流程與理念；而完成三階段課程的公民，未來更可擔任參與式預算審議過程之志工。然而，培力是否真的因此被實踐？對於上述兩者，它們的模式仍然只是框列一筆預算、限定民眾提案使用範疇，在「政府權力是否真正交還給人民，或者人民是否真的因為參與式預算而真正當家作主」的意義上，似乎仍取決於當局者的意志。就溝通的面向，雖然兩者都有主打公開透明的公民審議會，然而在推行參與式預算的過程中，當局願意如何調整既有的行政流程，或公開多少可輔助民眾形成具體方案的資訊，也都有待加強與觀察。

參與式預算從巴西飄洋過海到臺灣，並且獲得政界、學界與公民社會的支持，其模糊性扮演了一定的角色。另外，也正是因為模糊性，臺灣才能在各地開展不同模式的參與流程及途徑。然而要讓臺灣的參與式預算能夠真正深化民主與實踐社會正義，那麼我們就要思考如何讓參與式預算的制度設計結合溝通與培力。



[1] 南方國家又稱為全球之南（Global South），指的是非洲、拉丁美洲、及亞洲發展中國家。相對於此，北方國家又稱為全球之北（Global North），指的是北美洲、歐洲東亞等已開發國家。

參考文獻

Baiocchi, Gianpaolo. 2015. “But Who Will Speak for the People? The Travel and Translation of
    Participatory Budgeting.” Pp. 107–32 in Deliberation and Development: Rethinking the Role
    of Voice and Collective Action in Unequal Societies, Equity and Development Series, edited by
    P. Heller and V. Rao. Washington, DC: World Bank Group.

Baiocchi, Gianpaolo and Ernesto Ganuza. 2014. “Participatory Budgeting as If Emancipation
    Mattered.” Politics & Society 42(1):29–50.

Ganuza, Ernesto and Gianpaolo Baiocchi. 2012. “The Power of Ambiguity: How Participatory
    Budgeting Travels the Globe.” Journal of Public Deliberation 8(2).

Sintomer, Yves, Carsten Herzberg, Giovanni Allegretti, and Anja Röcke. 2010. Learning from the
    South: Participatory Budgeting Worldwide-an Invitation to Global Cooperation. Bonn:
    InWEnt gGmbH—Capacity Building International; Service Agency Communities in One
    World.

Sintomer, Yves, Carsten Herzberg, Giovanni Allegretti, Anja Röcke, and Mariana Alves. 2013.
    Participatory Budgeting Worldwide-Updated Version. Bonn: InWEnt gGmbH—Capacity
    Building International; Service Agency Communities in One World.

徐斯儉、吳建忠，2016，〈為窮人賦權：帶著臺灣問題意識，直擊紐約市「參與式預
        算」〉。端傳媒，4月21日。
（https://theinitium.com/article/20160421-taiwan-participatory-budgeting/）