向加拿大取經：從多倫多社區住宅參與式預算反思「城市權」的實踐

原文刊載於《新頭殼》
http://newtalk.tw/opinion/view/38283（上篇） http://newtalk.tw/opinion/view/38324（下篇）

作為系列分享的最後一篇，本文延續先前的基調，以解放參與式民主的想像為目標，再介紹另一個參與式預算的案例。參與式預算的實施場域其實很廣，譬如說葡萄牙的馬德拉群島（Madeira）是屬於國家自治區層級；巴西的愉港市、美國加州瓦列霍市（Vallejo）、法國的巴黎市、韓國的首爾市、我國的臺北市是屬於全市層級；美國的芝加哥市、紐約市、我國的新北市、臺中市是屬於選區（行政區）層級；另外，波士頓則推動全市層級的青年參與式預算；溫哥華某些小學、紐約市立大學則推動校園參與式預算；而本文的主角加拿大多倫多社區住宅又展現另一種可能性，它是以公宅社區為單位推動參與式預算。接下來，筆者將介紹它的作法、由來、參與成效，並且說明參與式預算如何作為「城市權」（the Right to the City）的社會實踐，最後以對臺灣發展參與式預算的期許作結。

圖一  參與式預算的不同可能性（取自PBP的投影片）

多倫多社區住宅的參與式預算

多倫多社區住宅（Toronto Community Housing，TCH）是繼紐約市房屋局（New York City Housing Authority，NYCHA）之後北美洲第二大的社會住宅主管機關，轄下掌管2,100棟社區住宅大樓、5000萬平方英尺的住宅空間，總計9億元的公共資產，提供11萬居民住宿。攤開居住人口的組成結構，63%是受扶養人口（包括38%的幼年人口以及25%的高齡人口），28%是單親家庭，23%的住戶表示有心理健康問題，6萬名屬於中低收入戶，還有許多移民人口，他們不僅在經濟上較為弱勢，也是在傳統代議政治中未被充分代表的（underrepresented）群體，因此多倫多社區住宅參與式預算案例的重要性除了在於它是第一個北美洲大型的參與式預算實踐外，也間接影響了紐約參與式預算的成形[1]，更重要的是，在社會住宅這個場域以弱勢但多元的群眾為主體推動參與式預算，彰顯了參與式預算如何能夠成為「為弱勢者發聲」的利器，以及「城市權」是所有城市居民都應該享有的權利。

自2001年開始，多倫多社區住宅的參與式預算已經有15年的歷史[2]，每年都有數百萬加幣的經費投入在參與式預算，2015年度近190個提案有800萬的經費挹注，而2016年度則有500萬的經費讓住戶一同審議，決定預算應該怎樣分配；與許多參與式預算模式相同，它們的預算來源為資本資金（capital funds），因此只適用實體建設提案的施作，並且以硬體的維護與提升為主。根據官方網站上最新的資料，目前TCH的參與式預算分為三階段運作：提案發想à大樓會議à預算分配會議；在流程開始之前的計畫階段，房客代表與住戶領袖[3]會組成數個參與式預算監督委員會（PB monitoring committee），與TCH的專責人員共同檢視參與式預算的流程，確保流程的公開與透明，以及住戶與工作人員之間溝通的順暢，接著才開始三階段：

1. 提案發想（brainstorming）：主要由參與式預算監督委員會檢視社區需求，發想初步提案，而所有的工作坊都歡迎有空、有興趣的住戶共同參與。
2. 大樓會議（building meetings）：各大樓住戶針對上階段所提出的初步構想進行審議與協商，篩選出社區居民認為更為迫切的提案送交預算分配會議；在此同時，大樓住戶也選出正副代表參與預算分配會議、進行投票。
3. 預算分配會議（allocation meetings）：各社區（各大樓）代表在預算分配會議上投票決定哪些預算提案能夠獲得資金的挹注，這些會議同樣也歡迎所有住戶參加，惟大樓代表有資格投票。

最後根據投票結果決定中選的方案，並且由TCH執行，參與式預算監督委員會持續監督執行進度，如此完成一輪的參與式預算流程。

圖二  多倫多社區住宅參與式預算流程（取自TCH的網站；pdf原檔連結：https://goo.gl/WWmG6i）

相對於許多由政治人物帶頭推動的參與式預算，多倫多社區住宅的案例則是結合住戶對於預算分配參與的要求以及TCH行政人員的倡議。1990年代，政府對於社會住宅的預算縮減，因此當資源越來越少，生活環境愈來愈糟，居民在莫可奈何之下只能求每一分錢都花在刀口上，因此愈來愈在意公宅主管機關是如何編列預算，希望能夠實質參與決策過程。在2001年，時任TCH的執行長動身南下參加打著「Another world is possible!」熱血口號的「世界社會論壇」（World Social Forum），由於是辦在參與式預算的誕生地─巴西愉港市，參與式預算當然在論壇中被廣泛討論，這個想法也被執行長帶回加拿大。對於TCH來說，結合公民審議的一種預算編列制度正好能夠滿足住戶想要參與的需求，也能夠讓行政人員更了解不同背景的住戶在社區生活上所面臨到的問題；再者，TCH也希望透過公共討論作為培力弱勢者為自己發聲的手段，並且透過參與式預算凝聚社區意識、培養社區領袖；同時，公眾參與部份預算的決策過程也能夠強化公共決策的正當性；所以在世界社會論壇結束幾個月之後，他們便著手導入北美洲第一次大型的參與式預算實驗。

圖三  多倫多社區住宅參與式預算工作坊的傳單（取自TCH的網站）

然而，長期涉入與觀察多倫多社會住宅案例的「參與式預算計劃」（The Participatory Budgeting Project，PBP）執行長勒能（Josh Lerner）在其2006年的文章指出，公民參與的實際狀況並不總是平等且具有代表性的，雖然主持人（facilitator）利用審議的精神及技術想要降低公共討論的門檻，但是他還是觀察到許多弱勢民眾仍然因為語言使用上的限制而難以更深入地、更平等地參與。這樣的限制並不是說審議的技術不重要，而是彰顯了社會、經濟、文化資本上的不平等是遠大於審議民主式的討論所能即時弭平的差異，因而有賴更長期、更全面性的培力。

湯瑪士小姐（Bernadette Thomas）受邀到今年的北美參與式預算年會，從住戶的觀點分享她作為社區領袖長期參加參與式預算的心得。她說，她總是問自己這個問題：「如果你住一個生活環境相當糟糕的社區，你會想邀請你朋友來家裡坐坐嗎？」這個問題不只激勵她投入參與式預算，也進一步擔任住戶與TCH工作人員之間的橋樑，同時，這個問題也是她邀請鄰居來共襄盛舉的起手式。社會住宅或許永遠無法像豪宅一樣金碧輝煌，但是社區門面的乾淨整潔、基礎設施的健全、公共區域的安全應該是生活合理的需求，TCH作為房東，尤其面對這些弱勢民眾，更應該要保障他們不會成為次等市民，而這也帶出倡議「城市權」的重要性。

「城市權」與公民參與

什麼是「城市權」？根據地理學者徐進鈺（2011）的描述，「一是居住與使用都市的權利，享受都市的服務與利益，並且改造都市使其合用；二是參與都市的權利，可以參與管理都市與社區，要求決策的透明化。」此一概念出自法國都市研究者列斐伏爾（Henry Lefebvre）於1968年出版的《城市權》同名書（Le Droit à la ville）。美國著名社會科學家哈維（David Harvey）主張，「城市權」的重點在於它是遠遠超過我們獲取城市資源的個人權利，是所有居住在城市的人們運用集體力量一同改變、重塑或創造城市生活的集體權利，是我們先前所忽略的一種人權、一種共享的自由。「城市權」不只在2002年的世界社會論壇上廣受討論，也蔚為一股運動，目前聯合國人居署（UN-Habitat）與教科文組織（UNESCO）也結合國際社會正在進一步將之法條化。

圖四  列斐伏爾（取自《蘋果日報》【地理眼】地理上的今天－列斐伏爾誕辰http://goo.gl/YLvaSV）

說到底，城市的成形基本上就是一個集體勞動的成果。徐進鈺教授從政治經濟學的角度指出：「歷來所有的城市，是把其他地方或其他階層所生產出來的剩餘，轉移到一個地方，被這個地方所使用，甚至占用」，因此都市居民積極參與都市發展的審議、決定公共支出的優先順序是本身就具有正當性；而「在市民受到文化、政治與經濟、資本體系下所導致的壓迫與歧視不正義的對待」的時候，黃子倫老師（2016）提醒我們，倡議城市權的重要性正是「使得市民〔以他們所擁有的〕城市權利去奪回屬於他們的正義城市（justice city）」，從而使每一位市民都能夠擁有正義公平且充分發展的機會。回到加拿大的案例，湯瑪士小姐以及其他許許多多居住在多倫多社會住宅的住戶對於公宅社區環境完善化的需求是必須被重視的，而參與式預算機制只是實踐城市權的第一步。

對臺灣參與式預算的期許

從柯文哲市長在2014年市長選舉期間首次提及「參與式預算」的政策開始，兩年之間，參與式預算已經獲得不少政治人物與公部門的支持，並且也已經或預計在臺灣各地開展，著實是開放政府以及深化臺灣民主的契機，值得期待。然而目前臺灣的參與式預算大多還在實驗階段，執行團隊也正努力地找到實作的最佳方程式，在此狀態下若希望參與式預算能在全臺各地遍地開花，政策前置期的完整規劃與研究反而是更為重要的！假設在倉促之中因為人才培育的不足、制度設計的缺失而使得參與式預算無法真正落實培力弱勢民眾的宗旨，那麼臺灣的案例頂多就是再度印證參與式預算的模糊性，更遑論「城市權」的落實與否。

北美參與式預算年會席間，湯瑪士小姐與我分享她多年作為住戶領袖帶領大家投入參與式預算的感想，她說：「永遠要認知到每個人的機會成本！」生活不是這麼簡單，每個人的生活當中都有他們所必須處理的問題，因此投入公眾事務與社區居民共同擘劃城市發展願景固然是「城市權」的行使，但是對於弱勢民眾而言，他們來參加公眾事務所耗費的機會成本是比一般人更大的，因此當他們願意現身，政府以及執行團隊應該心存感謝，努力透過參與式預算的制度實踐，傾聽弱勢民眾的聲音，藉由公民參與的過程，實質地翻轉弱勢，集體擘劃符合社會公義的城市發展願景！

參考資料

Harvey, David. 2008. “The Right to the City.” New Left Review (53):23–40.

Lerner, Josh. 2006. “Let The People Decide: Transformative Community Development Through
Participatory Budgeting in Canada.” Shelterforce, July 22. Retrieved June 17, 2016 (http://nhi.org/online/issues/146/canadianbudgeting.html).

Lerner, Josh. 2014. “Toronto Community Housing: Fame Design in Less Fertile Soils.” Pp. 149–71
    in Making Democracy Fun: How Game Design Can Empower Citizens and Transform Politics.
    Cambridge, MA: MIT Press.

Toronto Community Housing. n.d. “About Us.” Toronto Community Housing. Retrieved June 17,
2016 (https://www.torontohousing.ca/About).

Toronto Community Housing. n.d. “Participatory Budgeting.” Toronto Community Housing. Retrieved June 17, 2016 (https://www.torontohousing.ca/pb).

徐進鈺，2011，〈市民城市權論述的建構：找回城市的使用價值〉。《台灣社會研究季
              刊》，81: 469-476。

黃子倫，2016，〈城市權爭取—臺中市市民組織在地行動〉。《城市學學刊》，7(1): 33-65。

蘇彩足、孫煒、蔡馨芳、陳思穎、廖唯傑，2015，《政府實施參與式預算之可行性評估》，
              國家發展委員會。（http://www.tpgrc.org.tw/img/upload/20150914001.pdf）

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[1] 紐約市參與式預算的重要推手「社區之聲」（Community Voices Heard）正是在2009年實地考察多倫多社區住宅的參與式預算之後，而成為參與式預算堅實的倡議者，與「參與式預算計劃」（The Participatory Budgeting Project，PBP）聯手於2011年成功推動了紐約的參與式預算，至今持續扮演重要的角色。

[2] 2015年起，多倫多市也在三個選區／行政區（Ward 33, 35 & 12）推動參與式預算，與多倫多社區住宅參與式預算是兩個不同的計劃。

[3] 房客代表（tenant representative）與住戶領袖（resident leader）都是社會住宅的居民，差別在於房客代表是地方住戶議會（local tenant council）的法定代理人，而住戶領袖則不屬於正式組織的編制內，但是仍是社區住戶重要的意見領袖。